29.04.2009

Kdo je vlastníkem chodníku a jak dál po chodníkové novele

Promyšlenost přípravy novely ilustruje výrok autora zákona, senátora Jaroslava Kubery, který pronesl dne 25. března na schůzi Výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, když v přátelské debatě s jedním z kolegů prohlásil: „Oni teď přišli s tím, že není jasné, komu chodník vlastně patří. Ráno jsem se na to ptal, a je to úplně jednoduché. Je to normální místní komunikace, a patří tedy obci.“ Pomineme podiv nad skutečností, že předkladatel více jak rok po předložení návrhu zákona v Senátu „už“ zjišťuje, komu chodník patří a na koho tedy hodlá přenášet odpovědnost za jeho schůdnost. Zamysleme se nad tím, zda jeho „zjištění“ ohledně vlastnictví odpovídají skutečnosti, neboť dotyčný už blíže neobjasnil, o co své závěry opírá.
 
Zákon o pozemních komunikacích – vlastníkem chodníku je obec
 
Oporou bylo dotyčnému zřejmě znění zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon o pozemních komunikacích dle všeho vychází z předpokladu, že pozemní komunikace je samostatným předmětem občanskoprávních vztahů, potažmo samostatnou věcí, která může mít svého vlastníka. V § 9 odst. 1 zákon určuje, že vlastníkem dálnic a silnic první třídy je stát, vlastníkem silnic druhé a třetí třídy je kraj, na jehož území se silnice nacházejí, a vlastníkem místních komunikacích je obec, na jejímž území se místní komunikace nacházejí. Pokud takto autoritativně zákon určí, kdo je vlastníkem té které pozemní komunikace, kdy je zároveň zřejmé, že nemůže být vždy shoda ve vlastníkovi pozemní komunikace a vlastníkovi pozemku, na němž se komunikace nachází, dojdeme logicky k závěru, že pozemní komunikace (alespoň dálnice, silnice a místní komunikace) je samostatnou věcí, která má svého vlastníka. Tento závěr podporuje i znění § 17 odst. 2 zákona, které upravuje případ, kdy byla zřízena stavba silnice, dálnice nebo místní komunikace na cizím pozemku a vlastníkovi stavby se nepodařilo s vlastníkem pozemku dosáhnout vypořádání – na návrh vlastníka stavby lze k pozemku zřídit věcné břemeno, které je nezbytné pro výkon vlastnického práva ke stavbě. Zákon tak rozlišuje vlastníka (stavby) dálnice, silnice a místní komunikace, a vlastníka pozemku, na kterém je těleso komunikace umístěno. (Účelové komunikace zákon poněkud opomíjí – v § 9 odst. 1 je pouze uvedeno, že vlastníkem účelové komunikace je fyzická nebo právnická osoba, aniž lze dovodit, zda má účelová komunikace také samostatnou existenci nezávislou na pozemku, na němž je zřízena. V případě, kdy se jedná o účelovou komunikaci tvořenou např. vrstvou štěrku a asfaltu, nabízí se závěr, že lze také hovořit o stavbě mající vlastníka nezávislého na vlastníkovi pozemku, jde-li však o pouhou polní cestu bez znatelnější povrchové úpravy, je už úvaha o vlastnictví účelové komunikace problematičtější – zákon zde však žádné vodítko nenabízí.)

Budeme-li vycházet z logiky zákona, který dálnici, silnici a místní komunikaci zjevně považuje za samostatnou věc, kdy zároveň říká, kdo je vlastníkem dálnice, silnice a místní komunikace, měli bychom odpověď na otázku po vlastníkovi chodníku najít přímo v zákoně.
Drobná obtíž spočívá jen v tom, že zákon pojem chodník nijak nedefinuje, ani se otázkou jeho vlastnictví nezabývá.

Na druhé straně v § 12 odst. 4 zákon uvádí, že nejsou-li samostatnými místnímu komunikacemi, jsou součástmi místních komunikací též přilehlé chodníky, chodníky pod podloubími, parkoviště atd. Z dikce předmětného ustanovení lze jednak dovodit, že chodník přiléhající k místní komunikaci, jsoucí tudíž její součástí, má také status místní komunikace, a s ohledem na § 9 odst. 1 téhož zákona tedy patří obci. Co je však důležitější, z formulace „nejsou-li (chodníky) samostatnými místními komunikacemi“,  lze zároveň dovodit, že zákon chodníky považuje vždy za místní komunikace. Pak bude vlastníkem chodníku opravdu obec.

Dodejme ještě, že vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, v § 3 odst. 4 definuje jako místní komunikace čtvrté třídy samostatné chodníky, stezky pro pěší, cyklistické stezky, cesty v chatových oblastech, zklidněné komunikace, obytné a pěší zóny apod., tedy chodníky opět počítá mezi místní komunikace.

Vrátíme-li se k zákonu o pozemních komunikacích a budeme-li pátrat, do jaké kategorie pozemních komunikacích chodníky zařadit, resp. je-li chodník opravdu vždy místní komunikací, nemůžeme opomenout ani charakteristiku místní komunikace obsaženou v § 6 zákona. Zákon v § 6 odst. 1 charakterizuje místní komunikaci jako veřejně přístupnou pozemní komunikaci, která slouží převážně místní dopravě na území obce a v § 6 odst. 3 písm. c) podle dopravního významu, určení a stavebně technického vybavení hovoří o místní komunikaci čtvrté třídy, kterou je komunikace nepřístupná provozu silničních motorových vozidel nebo na které je umožněn smíšený provoz. Chodník dle všeho odpovídá právě této definici, tj. definici místní komunikace čtvrté třídy, nepřístupné provozu motorových vozidel.

Z právě uvedeného, společně s připomenutím si znění § 12 odst. 4, které o chodnících hovoří obecně jako o místních komunikacích, lze skutečně dospět k závěru, že chodník je místní komunikací, a vzhledem k § 9 odst. 1 zákona je tedy jeho vlastníkem obec. Zdá se tedy, že pan senátor měl nakonec pravdu a „vše je jasné“. Je-li dle zákona o pozemních komunikacích vlastníkem chodníku obec, logicky bude i mít obec i povinnost pečovat o schůdnost chodníku a otázku vlastnictví chodníku už není třeba dále rozebírat.
 
Nejvyšší soud – chodník je pouze úpravou povrchu a patří vlastníkovi pozemku
 
Veškerá přehlednost a zřejmost řešení otázky vlastnictví chodníku se však vytrácí, pokud si blíže všimneme judikatury Nejvyššího soudu ČR, týkající se vlastnictví pozemních komunikací. Ten zjednodušeně řečeno zákon o pozemních komunikacích, kategorizaci pozemních komunikací v něm uvedenou i autoritativní určení vlastníků jednotlivých pozemních komunikací ignoruje a vlastnictví pozemní komunikace posuzuje pouze z pohledu občanského zákoníku. Stavbu ve smyslu stavebního práva, resp. stavbu pozemní komunikace (s níž fakticky jako se samostatnou věcí operuje zákon o pozemních komunikacích), odlišuje od stavby ve smyslu občanského zákoníku (která je nemovitostí a tudíž samostatnou věcí), za kterou považuje pouze stavbu spojenou se zemí pevným základem. Obecně pak pozemní komunikace považuje za pouhé úpravy pozemky a nepřiznává jim samostatnou existenci. Z pohledu Nejvyššího soudu tak nelze mluvit o vlastnictví pozemní komunikace (v našem konkrétním případě o vlastnictví místní komunikace, resp. chodníku) a její „vlastník“ splývá s vlastníkem pozemku, na němž je místní komunikace položena.

V rozsudku zn. 22 Cdo 52/2002 Nejvyšší soud zaujal právní názor, že místní (a účelové) komunikace představují určitou kvalitu pozemku, jsou názvy pro druh pozemku a představují určité ztvárnění či zpracování jeho povrchu. Nemohou tedy být současně pozemkem a současně stavbou ve smyslu občanskoprávním jako dvě rozdílné věci, které by mohly mít rozdílný právní režim či osud; nelze je od pozemku oddělovat, např. samostatně (odděleně jednu od druhé) převádět. V rozsudku zn. 22 Cdo 341/2004 pak Nejvyšší soud ve svých úvahách pokračuje, když tvrdí, že pozemek charakterizovaný jako místní komunikace může mít jen jednoho vlastníka a nemůže jím být osoba jiná, která stavební činností pouze upravila povrch takového pozemku.

Určitý obrat soud učinil v rozsudku zn. 31 Cdo 691/2005, když připustil, že místní komunikace může být samostatnou věcí v občanskoprávním smyslu, kdy již vzal v potaz existenci zmíněného § 17 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, který rozlišuje vlastnictví dálnice, silnice a místní komunikace, a vlastnictví pozemku pod komunikacemi. Dovozuje, že místní komunikace by mohla být samostatnou stavbou odlišnou od pozemku, na němž se nachází, ovšem jen v případě, kdy by byla stavbou ve smyslu občanského práva. Stavbou ve smyslu občanského práva je dle § 119 odst. 2 občanského zákoníku stavba spojená se zemí pevným základem (která dle § 120 odst. 2 občanského zákoníku není součástí pozemku). Soud tak sice učinil určitý posun ve svých úvahách, kdy již vzal na vědomí dikci zákona o pozemních komunikacích a pokusil se překonat určitý rozpor mezi svou dosavadní judikaturou a zněním zákona o pozemních komunikacích, rozpor však nedořešil, neboť i nadále jako podmínku samostatné existence pozemní komunikace považuje skutečnost, že půjde o samostatnou věc (nemovitost – stavbu spojenou se zemí pevným základem) ve smyslu občanského zákoníku, a neřeší skutečnost že většina pozemních komunikací, tím méně místních, takovýto pevný základ požadovaný soudem nemá. Požadavkem na pevný základ se soud de facto vrací ke své předchozí judikatuře a nadále ze svého pohledu vycházejícího setrvale pouze z dělení věcí v § 119 občanského zákoníku a násl. (na věci movité a nemovité, kde věci nemovité se dělí na pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem) a pozemní komunikaci nadále nepovažuje (nemá-li pevný základ) za samostatný předmět občanskoprávních vztahu, resp. za věc, která může mít vlastníka odlišného od vlastníka pozemku.

Je možné, že se judikatura Nejvyššího soudu v budoucnu ještě dále vyvine tak, aby byla pozemním komunikacím přiznána samostatná právní existence, a to s odkazem na speciální zákon, za který bude označen zákon o pozemních komunikacích, který rozlišuje vlastnictví pozemní komunikace a vlastnictví pozemku, na němž je komunikace položena, z čehož logicky vyplývá, že tato komunikace bude samostatným předmětem občanskoprávních vztahů, byť to občanský zákoník jako obecný předpis výslovně nestanovuje.

Zatím je však nutno vycházet z dosud vydané judikatury, podle níž není-li pozemní komunikace stavbou spojenou se zemí pevným základem, a tudíž stavbou podle občanského zákoníku, nemá samostatnou existenci, a její „vlastník“ splývá s vlastníkem pozemku, na němž je komunikace umístěna, jakkoliv se bude jednat o stavbu ve smyslu stavebního práva i zákona o pozemních komunikacích. „Vlastníkem“ chodníku tak podle judikatury Nejvyššího soudu bude prakticky vždy vlastník pozemku, na němž chodník leží.

Riziko plynoucí z názorů Nejvyššího soudu spočívá v tom, že jakmile některý soukromý vlastník zjistí, že na jeho pozemku leží chodník nebo jeho část a on by měl být jeho vlastníkem, může se domáhat znepřístupnění chodníku či jinak bránit v jeho užívání. Zde však upozorněme, že i v takovém případě dotyčný vlastník nesmí v užívání chodníku bránit, resp. nesmí bránit v obecném užívání této pozemní komunikace, na něž má každý dle § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích právo. V případě, že by vlastník pozemku bránil užívání chodníku např. umístěním překážky, může obec zasáhnout z pozice silničního správního úřadu, a to výzvou k odstranění překážky, příp. odstraněním překážky na náklady vlastníka v souladu s § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Bez ohledu na svůj názor či záměry s využitím pozemku musí vlastník pozemku provoz na dané pozemní komunikaci (chodníku) strpět.
 
O které chodníky a jak se obce budou starat
 
V závislosti na tom, který pohled obec upřednostní, pak může přistupovat i k péči o schůdnost chodníků. Buď bude uklízet všechny bez rozdílu jako jejich vlastník podle zákona o pozemních komunikacích, nebo se bude řídit pohledem soukromoprávním, jak jej zatím preferuje Nejvyšší soud jako jediný orgán oprávněný vykládat právo, a bude striktně uklízet jen ty chodníky, které jsou na pozemcích obce. Jakýsi kompromisní či „obojaký“ pohled pak může obec zaujmout v případě, kdy se v zájmu a ve prospěch občanů rozhodně uklízet všechny chodníku bez ohledu na vlastnictví k pozemku, a pouze v případě, kdy bude hnána k odpovědnosti za nějakou nehodu na neuklizeném chodníku, bude zkoumat, zda jde o chodník na jejím pozemku a zda se nebude bránit s ohledem na judikaturu Nejvyššího soudu, že jí chodník nepatří, a že odpovědný je majitel pozemku, na němž chodník leží. Případný soudní spor, dovedený až na úroveň Nejvyššího soudu, by pak možná vyjasnil nejednoznačnou otázku vlastnictví chodníku, aby byla postavena najisto. Podobné spory by snad i mohly, budeme-li optimističtí, v budoucnu přimět ministerstvo dopravy k novelizaci, která by vlastnické vztahy k pozemním komunikacím definitivně vyjasnila tak, aby byl vyřešen rozpor mezi veřejnoprávní regulací pozemních komunikací a pohledem soukromoprávním.

Je proto pouze na obcích, k jakému východisku se přikloní. V každém případě lze zmínit doporučení Dopravní komise Svazu, která za postačující považuje úklid v nezbytném rozsahu spočívající pouze v liniovém „protažení“ chodníku tak, aby jeho část byla schůdná, s tím, že úklid celé plochy chodníku je zbytečný a nebude ani v možnostech obce jej zajistit. Úklid chodníků nechť probíhá jako součást plánu zimní údržby pozemních komunikací, kdy podle pořadí priorit bude úklid probíhat tak, jak bude v silách obce jej zajistit s tím, že kde budou občané chtít mít uklizený chodník ihned, budou si muset uklidit sami. V případě sporů vzniklých z důvodu nehody na (dosud) neuklizeném chodníku se obec může bránit odkazem na znění § 27 odst. 3 platného znění, kde je stanoveno, že za škody vzniklé v důsledku neschůdnosti chodníku jeho vlastník neodpovídá, pokud prokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit, a u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit. „Obrana“ prostřednictvím osazení chodníků značkami upozorňujícími, že se daná komunikace v zimě neudržuje, se nejeví příliš praktickou – preventivní plošné „krytí“ všech chodníků těmito značkami jednak něco stojí, a jednak zákon předpokládá jejich využití pouze u komunikací, u kterých se nezajišťuje schůdnost odstraňováním sněhu a náledí pro jejich malý dopravní význam (§ 27 odst. 5 zákona), který u podstatné části chodníku bude stěží možno deklarovat. Obrana obce tak bude spočívat především v prokazování, že v tom kterém případě nebylo v jejích možnostech (včas) závadu ve schůdnosti chodníku odstranit. Závěrem snad netřeba zmiňovat, že každá obec by měla zrevidovat stávající smlouvy o pojištění na škodu způsobenou třetí osobě, aby pokrývaly i případy, kdy ke škodě dojde v důsledku zanedbání údržby chodníku (zlomené nohy apod.), příp. aby včas uzavřely nové smlouvy, nejsou-li dosud pojištěny.
 

Mgr. Jan Potměšil
oddělení legislativně-právní Kanceláře SMO ČR