26.10.2007

Rozbor návrhu Zlínské iniciativy Ministerstvem financí

„Alternativní varianta“ změny zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní k návrhu projednávaném v připomínkovém řízení – reakce na jednání se zástupci „Zlínské iniciativy“.

1. Návrh zpracovaný zástupci starostů na Zlínsku ( „Zlínskou iniciativou“)

Zástupci starostů ze Zlínska, sdružení v Iniciativě živý venkov, sestavili vlastní návrh reformy financování obcí, ten představili dne 21. 5. 2006 v Senátu. Tento návrh je zároveň přílohou ke Smlouvě obcí a měst proti daňové diskriminaci, kterou podpořilo již více než 1000 obcí. Obce a města sdružená ve smlouvě požadují změnu stávajícího rozpočtového určení daní. Jejich kritika se soustřeďuje zejména na to, že nejmenší obce na obyvatele v ČR získávají až 6,5 krát méně peněz do obecní pokladny než největší města. V dané souvislosti se chystají podat (popř. podaly) obce Suchá Loz a Vysoké Pole stížnost na Českou republiku na údajnou daňovou diskriminaci u soudu pro lidská práva ve Štrasburku.

 

Podstatou návrhu zpracovaného zástupci starostů ze Zlínska („Zlínské iniciativy“) je:

 

- rovnoměrné přidělování finančních prostředků ze sdílených daní obcím na občana (na hlavu), přičemž podíl konkrétní obce by byl dán násobkem počtu obyvatel obce a částky na jednoho občana (tj. zavedení tzv. „koeficientu 1“);

 

- požadavek na zrušení tzv. „porcování medvěda“ a všechny takto ušetřené prostředky ponechat jako kompenzační opatření pro hl. m. Prahu, Brno, Ostravu a Plzeň;

 

- zásada sdílení nákladů samosprávných činností. Podle této zásady by obce III. stupně výčtem stanovily samosprávné činnosti, které částečně vykonávají i pro jiné územní samosprávné celky a doložily ekonomickou ztrátu u každé z těchto činností. V případě činností, kdy jsou jejich uživatelé registrovaní prokazatelným způsobem, by se účetně doložené náklady rozpočítaly na všechny obce, jejichž občané službu využívají, a to podle počtu zapojených občanů (tzv. registrované služby). U ostatních činností by obec III. stupně navrhla procento úhrady ztráty, které bude požadovat na obcích ve svém obvodu. Tyto obce budou procento nákladů sdílet podle počtu svých obyvatel (neregistrované služby). Stejný postup by byl i u krajských měst s tím, že ztrátové činnosti budou stanoveny z pozice obce III. stupně a dále pro všechny obce v kraji z pozice krajského města. V případě hl. m. Prahy by hl.m. Praha stanovilo ztrátové činnosti pro obce regionální oblasti a pro všechny obce v ČR;

 

- princip dohody. Vychází z dohody obcí. Obec III. stupně předloží požadavek na spolufinancování ztrát obcím svého obvodu a pokud nadpoloviční většina obcí v jejím obvodu jej uzná za oprávněný, jsou všechny obce v obvodu povinny hradit jeho příslušný podíl podle počtu obyvatel. Tento podíl bude obci stržen finančním úřadem připřidělování financí obcím. Obdobně se postupuje u krajského města, jako obce III.stupně. Z pozice krajského města odsouhlasí podíl všech obcí v kraji obce III.stupně. Hl.m.Praha vyčíslí navíc ztrátové činnosti, u nichž požaduje částečnou úhradu ztráty od všech obcí státu. Výši nároku odsouhlasí Asociace krajů ČR. Podíly hrazené všemi obcemi hl. m. Praze odsouhlasí 13 krajů;

 

- pravidlo dozoru a přezkumu. Pokud se nedohodne nadpoloviční většina obcí obvodu, rozhodne o oprávněnosti a výši podílu obcí na samosprávné agendě obce III. stupně krajský úřad ve lhůtě stanovené zákonem. Stejný postup bude u krajského města, pokud se nedohodnou obce III. stupně. U hl.m. Prahy při nedosažení stanoveného souhlasu krajů rozhodne o oprávněnosti požadavku Ministerstvo financí.

 

2. Stanovisko Ministerstva financí k návrhu

Výše uvedený návrh je v současné době z následujících důvodů prakticky nerealizovatelný:

 

- nelze vyčíslit konkrétní náklady a ztráty na jednotlivé činnosti a akce realizované ve prospěch obcí v obvodu obcí III. stupně (krajských měst, hl. m. Prahy) a tedy objektivně je určit jako věcně a časově vymezený finanční údaj. Navíc se jedná o mimořádně náročný a nepružný administrativní postup na všech úrovních;

 

- realizace návrhu je podmíněna obecným předpokladem existence jednotně přijaté dohody (politickou vůlí) všemi obcemi na závazné a trvalé spolufinancování všech nákladů a ztrát, realizovaných ve prospěch těchto obcí z úrovně obcí III. stupně (krajských měst a hl. m. Prahy), a dále ze zákonné povinnosti obce k úhradě těchto konkrétně vyčíslených podílových plateb dle počtu obyvatel obce, dohoda je vždy projevem vůle všech zúčastněných stran, přičemž jejími podmínkami jsou vázáni pouze její účastníci;

 

- jedná se o záležitost spadající do samostatné působnosti obcí, kde neexistuje podřízenost a nadřízenost. Proto nelze vymahatelnost těchto plateb obcí řešit ani subordinací z úrovně vyšších územních samosprávných celků, nebo jejich orgánů a organizací (kraje, Asociace krajů ani obce III.stupně nemohou rozhodovat za obce) ;

 

- stát a jeho organizační složky plní pouze úkoly správce daní, nikoliv příkazce nebo arbitra nad dotčenými prostředky územních samosprávných celků;

 

- finanční úřad není oprávněn na základě dohod provádět srážky ze zákonem určeného podílu na daních. Pokud by mělnějaké srážky provádět, muselo by být zákonem přesně stanoveno procento, které z celkového podílu na daních konkrétních obcí bude odváděno zákonem přesně vymezeným subjektům.

 

V neposlední řadě návrh nebere v úvahu vlastní legislativní rámec celého procesu.  

Do samostatné působnosti obce patří, podle zákona o obcích, záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.

 

Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Pokud by se měly obce povinně podílet na financování činností obce III. stupně v samostatné působnosti (krajského města, hl.m.Prahy), musela by být tato povinnost stanovena v příslušných zákonech. Jednalo by se v první řadě o ústavní zákon č.1/1993 Sb., Ústava České republiky, dále např. zákony č.128/2000 sb., o obcích (obecní zřízení), č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a dále pak ve všech zákonech, kterými se řídí samostatná působnost obcí na úseku uspokojování potřeb občanů, tj řadu zvláštních zákonů upravujících oblasti dopravy, životního prostředí, kultury, bezpečnosti aj.. V případě tzv. porcování medvěda byse změna týkala zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.

 

3. Průběh projednávání se „Zlínskou iniciativou“ na Ministerstvu financí

K problematice proběhla na Ministerstvu financí během srpna dvě jednání. Ta vyústila v následující závěr prezentovaný dne 24. 8. 2008 na společném jednání ministra financí a zástupců územních samospráv:

 

- model zpracovaný skupinou nezávislých starostů představuje východisko pro zahájení diskuse týkající se rozsáhlejších změn ve financování obcí, je třeba jej dopracovat,

 

- požadované změny ve financování obcí musí být realizovány postupně, poněvadž jsou podmíněny rozsáhlými změnami právních předpisů, které přísluší do gesce i jiných resortů než Ministerstva financí. V první řadě by se jednalo o změnu zákona č. 1/1993 Sb., Ústavu ČR, dále o zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků a o všechny právní předpisy, kterými se řídí samostatná působnost obcí na úseku uspokojování potřeb občanů, 

 

- podmínkou pro realizaci požadovaných změn je nezbytný širší politický konsensus,

 

- Ministerstvo financí předloží vládě jako součást materiálu obsahujícího návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní ve vztahu k obcím „alternativní variantu“ změny rozpočtového určení daní k návrhu „Zlínské iniciativy“, která bude ještě ve větší míře zvýhodňovat obce do 5000 obyvatel oproti návrhu Ministerstva financí projednávaném ve vnějším připomínkovém řízení. Toto další zvýhodnění bude realizováno snížením daňových příjmů hl. m. Prahy, Brna, Ostravy a Plzně o 3 mld. Kč. Obce Suchá Loz a Vysoké Pole učiní kroky ke stažení stížnosti u soudu pro lidská práva ve Štrasburku. Tuto „alternativní variantu“ nepodporuje ani Svaz měst a obcí a Asociace krajů.