19.06.2015

Dluhy a finanční ústava.

Vývoj dluhu státu, krajů a obcí - co říkají čísla? Obce a města patří dlouhodobě k nejlépe hospodařícím složkám veřejné správy. Dluh státních institucí (státní dluh) činil ke konci roku 2014 1 663,7 mld. Kč a v 2013 1683,3 mld. Kč a poklesl oproti roku 2013 o 19,6 mld. Kč, tj. o 1,16 %. Kraje

Vývoj dluhu státu, krajů a obcí - co říkají čísla?

Obce a města patří dlouhodobě k nejlépe hospodařícím složkám veřejné správy. Dluh státních institucí (státní dluh) činil ke konci roku 2014 1 663,7 mld. Kč a v 2013 1683,3 mld. Kč a poklesl oproti roku 2013 o 19,6 mld. Kč, tj. o 1,16 %. Kraje vykázaly ke konci roku 2014 dluh ve výši 27,6 mld. Kč a v roce 2013 ve výši 26,8 mld. Kč, což představuje nárůst oproti předešlému roku o 0,8 mld. Kč, procentně vyjádřený růst je 2,9 %. Celkem 6 248 obcí vykázalo v roce 2014 dluh ve výši 88,9 mld. Kč a v roce 2013 92,2 mld. Kč, což je pokles o 3,3 mld. Kč, tj. o 3,6 %. Víc jak polovinu dluhu obcí (51 %) tvoří dluh čtyř největších měst - Prahy, Brna, Ostravy a Plzně. Dluh všech obcí činí 5,3 % z celkového dluhu státu.

Bez zahrnutí čtyř největších měst (tj. hl. m. Praha, Brno, Ostrava a Plzeň) činí zadluženost ostatních obcí celkem 43,6 mld. Kč. U obcí bez těchto největších měst došlo k mírnému nárůstu celkové zadluženosti o 0,6 mld. Kč.

V celkovém objemu zadluženosti obcí jsou zahrnuty bankovní úvěry od peněžních ústavů, emitované komunální dluhopisy, přijaté návratné finanční výpomoci a ostatní dluhy, vč. půjček ze státních fondů. Jednoznačně nejvyšší váhu ve struktuře dluhů mají úvěry, které představují 76,2 %, podíl emitovaných komunálních dluhopisů představuje 13,3 % a zbývající část dluhu 10,5 % připadá na finanční výpomoci a ostatní dluhy.

Úvěry, které obce přijaly od peněžních ústavů, byly podobně jako v minulých letech, směrovány zejména na rekonstrukce a výstavbu technické infrastruktury, na předfinancování investičních projektů spolufinancovaných z fondů EU a na regeneraci a výstavbu bytového fondu. Obce tyto prostředky rovněž použily na rekonstrukce, zateplování a rozšíření školských zařízení, sportovních areálů a jiné občanské vybavenosti.

Ke konci roku 2013 byl stav finančních prostředků na bankovních účtech obcí 81,63 mld. Kč a v roce 2014 činil 89,21 mld. Kč.

Posledními subjekty v této skupině jsou dobrovolné svazky obcí, které vykázaly ke konci roku 2014 dluh ve výši 2,6 mld. Kč, což je o 5,7 % více než předchozí rok. Dobrovolné svazky obcí využívají získané prostředky především na rozvoj a obnovu místní infrastruktury (vodovody a kanalizace), odpadové hospodářství a na projekty zvyšující atraktivitu jejich území.

 

Nad „bezpečností“ dluhů bdí Ministerstvo financí ČR – monitoring zadluženosti obcí!

Ministerstvo financí provádí monitoring hospodaření obcí pomocí šestnácti informativních a dvou monitorujících ukazatelů (SIMU). Cílem monitoringu je vést obce k větší obezřetnosti při hospodaření se svěřenými veřejnými prostředky. Ministerstvo pomocí ukazatele dluhové služby každoročně provádí z předložených finančních a účetních výkazů výpočet SIMU za všechny obce a jimi zřízené příspěvkové organizace a vyhodnocuje výsledky výpočtu.

Obce, jejichž ukazatel celkové likvidity k 31. 12. daného roku bude v intervalu <0; 1> a zároveň podíl cizích zdrojů k celkovým aktivům bude vyšší než 25 %, ministerstvo požádá, aby tento stav zdůvodnily. Ministerstvo bude po obdržení vyjádření daných obcí informovat vládu České republiky o výsledku monitoringu hospodaření obcí za příslušný rok. Obcím, u nichž budou i po vyhodnocení všech dostupných podkladů identifikovány vážné problémy s jejich platební schopností, bude ze strany Ministerstva financí, ve spolupráci s Ministerstvem vnitra, nabídnuta pomoc, spočívající v analýze vzniklých problémů a návrhu doporučení, jak postupovat při jejich řešení.

 

Finanční ústava a hodně diskutovaná otázka - Jak najít vhodné řešení k zabrzdění rostoucích dluhů veřejných peněz?

Přijmout nástroj na řešení rostoucího zadlužení České republiky je nezbytnou nutností pro „zdravé“ a dlouhodobě udržitelné veřejné finance i podle EU. První návrh na dluhovou brzdu vznikl už v době vlády Petra Nečase (ODS), v tomto případě se ale počítalo s kroky a opatřeními v několika pásmech již při dosažení výše dluhu 40 % HDP. Patřily k nim povinnosti předložit vyrovnaný státní rozpočet, snížit platy ústavních činitelů, zastavit růst objemu peněz na platy úředníků nebo snížit zákonem danou valorizaci důchodů.

Současný návrh, který je nyní ve sněmovně počítá s vyšším limitem a to 55 % HDP. V loni byl podle ministerstva financí vládní dluh 43,2 % HDP. Podle předloženého návrhu pokud dluh dosáhne hranice 55 % HDP, tak vláda schválí a následně předloží sněmovně návrh a střednědobý výhled státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů, které povedou k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí. Vedle toho vláda předloží poslancům návrhy vyrovnaných rozpočtů zdravotních pojišťoven a obce a kraje budou muset mít vyrovnané nebo přebytkové rozpočty. U obcí a krajů počítá návrh s dluhovým limitem 60 % průměru jejich celkových příjmů za poslední čtyři roky. Pokud ho překročí, budou muset dluh začít bezodkladně snižovat. Když se tak ale nestane, bude moci stát pozastavit výplatu 5 % daňových příjmů.  

Jak již bylo řečeno výše, obce se podílejí na celkovém dluhu veřejných financí zhruba 5 %. Obce již čtvrtý rok po sobě skončily v plusu. V roce 2014 ušetřily sedm miliard koruna a dluh obcí je nejnižší za posledních pět let. Přesto jsou v návrhu zákona o rozpočtové odpovědnosti nejvíce sledovanými subjekty a dopadne na ně nejvíce opatření v případě překročení stanovených limitů (zadržení 5 % příjmů z RUD, omezení možnosti sestavení schodkového rozpočtu atd.).

 

Podle názoru Svazu je největším problémem směšování zadluženosti státu a ÚSC a z toho plynoucí případná omezení pro hospodaření samospráv. Podle navrženého znění čl. 6 návrhu ústavního zákona by v případě, že je veřejný dluh vyšší než 55 % HDP, nebylo možné přijmout žádný úvěr, což by mohlo ohrozit například naplánované investiční akce. I dobře hospodařící ÚSC, příspěvková organizace či městská obchodní společnost by si nemohly sjednat dodatečný úvěr, často nezbytný ke svému řádnému fungování a rozvoji. Jako příklad lze uvést úvěr na zateplení školy, modernizace domova pro seniory, či investice do obnovy vozového parku městského dopravního podniku. Návrh nebere v potaz vlastní stav hospodaření a platební schopnost konkrétního jednotlivého subjektu.

Navržené omezení rovněž představuje problém z hlediska možnosti plánování pro územní celky. ÚSC si mohou naplánovat ve střednědobém až dlouhodobém horizontu určité výdaje, ale nakonec kvůli neodpovědné vládní politice je nebudou moc realizovat. ÚSC jsou samostatné jednotky s ústavním právem na samosprávu, za které nesou vlastní odpovědnost.

Dalším problémem je pozastavení 5 % daňových příjmů, v případě, že zadluženost ÚSC překročí hladinu 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 kalendářní roky. Takovéto omezení by mohlo způsobit problémy při fungování obcí, vždy musí být kladen důraz na zachování funkčnosti obce jakožto poskytovatele služeb veřejné správy. Problémy mohou nastat zejména u malých obcí. Už samotné stanovení limitu v podobě 60 % průměru celkových příjmů za poslední roky může být v praxi problematické, neboť příjmy obcí mohou zahrnovat řadu mimořádných příjmů nebo naopak významný propad příjmů. Příkladem může být mimořádná dotace z ROP po dlouhém pozastavení činnosti ROP anebo propad ve výběru daní, který známe z 1. poloviny roku 2014. Takovéto okolnosti významně zkreslí obraz o příjmech a hospodaření. Co je však důležitější, obdobně jsou v celém návrhu zákona penalizovány zejména ÚSC za špatné hospodaření. V návrhu zákona není žádná zmínka o limitech zadlužení státních institucí, fondů či zdravotních pojišťoven. V tomto spatřujeme významnou nerovnost postavení ÚSC.

Rozpočtová odpovědnost nesmí ohrožovat samotné fungování obcí. „Finanční ústava“, tak jak je v současné chvíli navržená, omezuje základní práva ÚSC či jejich organizací na správu majetku, řádné fungování a naplňování předmětu vlastní činnosti. Obce a kraje jsou samosprávné orgány, které mají odpovědnost za vlastní hospodaření. Pokud se stát neúměrně zadlužuje, nemělo by to omezovat obce a jejich organizace v dlouhodobém plánování a hospodaření. Restriktivní pravidla by měla tedy platit především pro centrální úroveň, která by měla začít svoje dluhy „krotit“.

 

Jak na „nemocné“ obecní finance? Řešení zvané „insolvence“.

S „možností zadlužení“ souvisí i současná „nemožnost oddlužení“. V současné době neexistuje žádný způsob, jak oddlužit předluženou obec či město, přičemž tuto možnost má podle insolvenčního zákona dnes každá právnická osoba i fyzická osoba. Podle evropské legislativy má každý právo na vypořádání svých finančních problémů, avšak pro obce a města nejsou v našem právním řádu jasně ukotvená pravidla.

 

Od roku 2013 se k této problematice uskutečnilo několik jednání mezi ministerstvem financí, vnitra a spravedlnosti. Na základě těchto jednání MF ČR předložilo na jaře 2015 do vlády materiál s analýzou možností řešení platební neschopnosti obcí na základě, které Ministerstvo spravedlnosti ČR dostalo za úkol připravit na jednání vlády konkrétní návrh řešení oddlužení obcí. Pracovní skupina k insolvenci obcí se sešla na MS ČR dne 10. 4. 2015, výstupy zatím nebyly ze strany ministerstva poskytnuty.

 

Předpokládá se, že v souvislosti s čerpáním dotací bude zadluženost obcí častějším jevem, než tomu bylo doposud. Současný insolvenční zákon nabízí 3 cesty úpadku a to reorganizaci (pro větší firmy, znovunastartovat tvorbu zisku), konkurz (pro firmy - je zpravidla likvidační, znamená prodej majetku a zrušení subjektu) a oddlužení (pro FO - nepodnikatele, šance na nový start).  Svaz spolu s MF ČR se na základě analýzy přiklánějí k oddlužení (insolvenční zákon). Toto řešení však odmítají banky, zastoupené Českou bankovní asociací (ČBA). Z pohledu bank je jakékoli legislativní řešení pro dobře hospodařící obce nevýhodné. V současné době jsou obce považovány za bezrizikové klienty, často jsou úvěry poskytovány bez ručení.

 

Dalším návrhem (MS ČR) bylo zřízení tzv. krizového manažera, který by měl v případě úpadku obcí definované pravomoci v rámci konsolidace závazků. Správce by řešil zejména splácení dluhu (splátkový kalendář), prodej majetku při zachování nezabavitelné částky na provoz obce – svoz odpadů, veřejné osvětlení, provoz škol a školek atd.. Tento návrh je na hranici ústavnosti. Ust. § 104 Ústavy říká, že obec spravuje zastupitelstvo, správce je jmenován jenom v mezidobí, dokud není zvoleno nové ZO. MS navrhlo řešení formou exekucí. Tento návrh byl zamítnut jakožto velmi invazivní.

 

Svaz zastává stanovisko na řešení insolvence formou oddlužení, naproti tomu je pro něj nepřijatelné jakékoli řešení, které vytváří morální hazard, penalizuje dobře hospodařící obce a vyvolává omezení či zdražení úvěrů ostatním. Odpovědnost za vlastní hospodaření by měla být základním předpokladem. Odpovědnost by měly také do určité míry nést banky za poskytnuté úvěry. Na druhou stranu se do budoucna může stát, že problémových obcí bude přibývat, např. v souvislosti s dotacemi z evropských fondů. Vedle toho by měl být kladen důraz na zachování veřejných služeb v obci. Problematika insolvence obcí se dnes týká především malých obcí, v řádu jednotek v ČR, nicméně napasovat stejný model na malou obec či statutární město půjde zřejmě velmi obtížně. Shoda panuje nad nutností revize preventivních opatření, jako jsou např. informační a monitorovací ukazatele MF. Shodné stanovisko mezi SMO a ČBA lze identifikovat rovněž v pohledu na kontrolu evropských dotací. Obě instituce prosazují jednotnost, závaznost a přiměřenost kontrol. V návaznosti na ně panuje shoda v tlaku na racionalitu sankčních opatření, vytvoření jakéhosi seznamu sankcí a korekcí. Není možné posuzovat banální a administrativní drobnosti stejně jako zneužití prostředků, změnu záměru účelu apod.

 

Z výše uvedených důvodů Svaz podporuje změnu insolvenčního zákona (č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení) s modifikacemi insolvenčního řízení vyplývajícím ze zvláštního postavení obcí (forma nového institutu speciálního insolvenčního řízení, insolvenční správce se specializací na obce). Přičemž insolvenční řízení musí respektovat povinnost zachování veřejných služeb v obci, to znamená, že obci by měl zůstat majetek pro zachování zákonných povinností, například základní a mateřská škola včetně příslušenství (hřiště), veřejné osvětlení, silnice a cesty i s pozemky pod nimi atp.

 

Zdroj: Ministerstvo financí ČR

 

Vypracovala:

Ing. Jana Chládková, Oddělení legislativně-právní, Svaz měst a obcí České republiky